CEEC — AFR ECO & FIN 0006 FONDS SOUVERAINS AFRICAINS : TRANSFORMER LES RESSOURCES NATURELLES EN PATRIMOINE DURABLE

L’Afrique possède une part importante des ressources naturelles indispensables à l’économie mondiale.

 

Pétrole, gaz, minerais stratégiques, métaux précieux, terres agricoles, forêts, ressources halieutiques et potentiel énergétique constituent une richesse considérable.

 

Pourtant, dans de nombreux pays, l’exploitation de ces ressources n’a pas encore produit une transformation économique à la hauteur des revenus générés.

 

Les recettes augmentent pendant les périodes favorables.

 

Puis les cours baissent, les dépenses restent élevées, la dette progresse et les populations constatent que la richesse extraite du sous-sol n’a pas suffisamment amélioré leur quotidien.

 

Routes insuffisantes, faiblesse des systèmes de santé, chômage des jeunes, dépendance alimentaire, manque d’industries et vulnérabilité budgétaire persistent parfois malgré plusieurs décennies d’exportation de matières premières.

 

Cette situation n’est pas une fatalité.

 

Elle traduit surtout une difficulté à convertir une richesse temporaire et épuisable en patrimoine durable.

 

Un fonds souverain peut contribuer à relever ce défi.

 

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UNE RESSOURCE NATURELLE N’EST PAS UNE RICHESSE ÉTERNELLE

 

Le pétrole s’épuise.

 

Les mines finissent par fermer.

 

Les forêts peuvent disparaître.

 

Les ressources halieutiques peuvent être surexploitées.

 

Les prix internationaux peuvent également chuter brutalement.

 

Une matière première n’est donc pas une richesse permanente.

 

Elle représente un capital naturel limité, transformé progressivement en recettes publiques.

 

Lorsqu’un État consomme immédiatement la totalité de ces recettes, il échange une richesse durable contre des dépenses souvent temporaires.

 

Cette logique peut financer les salaires, les subventions, les importations ou des projets à faible rendement économique.

 

Mais lorsque la ressource est épuisée, il ne reste parfois ni capital productif, ni épargne, ni industrie compétitive.

 

Le véritable enjeu consiste donc à transformer une partie des revenus tirés des ressources naturelles en actifs capables de produire des revenus longtemps après leur épuisement.

 

C’est l’une des principales missions d’un fonds souverain.

 

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QU’EST-CE QU’UN FONDS SOUVERAIN ?

 

Un fonds souverain est un véhicule d’investissement détenu par l’État.

 

Il reçoit certaines ressources publiques et les investit dans des actifs financiers, des entreprises, des infrastructures ou des projets stratégiques.

 

Ses ressources peuvent provenir :

 

— des revenus pétroliers et gaziers ;

 

— des recettes minières ;

 

— des excédents budgétaires ;

 

— des réserves de change excédentaires ;

 

— des privatisations ;

 

— des dividendes d’entreprises publiques ;

 

— de certaines taxes affectées ;

 

— des revenus futurs de concessions publiques.

 

Tous les fonds souverains n’ont toutefois pas la même mission.

 

Certains servent à stabiliser le budget lorsque les prix des matières premières baissent.

 

D’autres épargnent pour les générations futures.

 

D’autres encore investissent dans la diversification économique, les infrastructures ou les secteurs stratégiques.

 

Un même pays peut également créer plusieurs compartiments distincts.

 

L’essentiel est de définir clairement la mission de chaque fonds avant de commencer à investir.

 

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STABILISER LES FINANCES PUBLIQUES FACE AUX CHOCS

 

Les économies dépendantes des matières premières sont exposées à une forte volatilité.

 

Lorsque les prix augmentent, les recettes publiques progressent rapidement.

 

Les gouvernements peuvent alors être tentés d’accroître immédiatement les dépenses.

 

Mais lorsque les cours baissent, ces dépenses deviennent difficiles à financer.

 

L’État doit alors :

 

— emprunter davantage ;

 

— réduire brutalement les investissements ;

 

— retarder les paiements ;

 

— augmenter les impôts ;

 

— diminuer les services publics ;

 

— demander une aide extérieure.

 

Un fonds de stabilisation permet de limiter ces effets.

 

Pendant les années favorables, une partie des recettes exceptionnelles est épargnée.

 

Lorsque les prix baissent, le fonds peut soutenir temporairement le budget selon des règles définies à l’avance.

 

Cette discipline évite que chaque hausse des recettes soit immédiatement transformée en dépenses permanentes.

 

Un État responsable ne construit pas son budget comme si les périodes favorables devaient durer éternellement.

 

Il prépare les années difficiles pendant les années d’abondance.

 

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ÉPARGNER POUR LES GÉNÉRATIONS FUTURES

 

Les ressources naturelles appartiennent à une nation entière.

 

Elles ne devraient pas bénéficier uniquement à la génération qui les exploite.

 

Lorsqu’un pays extrait une ressource non renouvelable, il réduit le patrimoine naturel disponible pour les générations futures.

 

Une partie des revenus doit donc être convertie en un autre patrimoine :

 

— actifs financiers ;

 

— infrastructures productives ;

 

— capital humain ;

 

— entreprises performantes ;

 

— technologies ;

 

— capacités industrielles ;

 

— réserves stratégiques.

 

Un fonds intergénérationnel peut investir une partie des recettes sur les marchés nationaux et internationaux.

 

Les rendements obtenus permettent ensuite de financer durablement certaines politiques publiques ou de constituer une réserve pour l’avenir.

 

Cette logique repose sur un principe simple :

 

la génération actuelle peut utiliser une partie de la richesse, mais elle doit également transmettre un capital.

 

La solidarité nationale ne concerne pas seulement les citoyens d’aujourd’hui.

 

Elle concerne aussi ceux qui naîtront demain.

 

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INVESTIR DANS LA DIVERSIFICATION ÉCONOMIQUE

 

Un pays riche en pétrole, en gaz ou en minerais ne doit pas rester prisonnier de cette seule spécialisation.

 

La dépendance à une matière première expose l’économie aux fluctuations des prix, limite la création d’emplois et fragilise les finances publiques.

 

Un fonds souverain peut contribuer à financer la diversification.

 

Il peut investir dans :

 

— l’agriculture et l’agro-industrie ;

 

— la transformation minière ;

 

— l’énergie ;

 

— les infrastructures logistiques ;

 

— le numérique ;

 

— le tourisme durable ;

 

— l’industrie pharmaceutique ;

 

— les transports ;

 

— les télécommunications ;

 

— la formation professionnelle ;

 

— les entreprises exportatrices.

 

Mais le fonds ne doit pas se transformer en ministère de l’Économie parallèle.

 

Il ne doit pas financer indistinctement tous les projets présentés comme stratégiques.

 

Chaque investissement doit être évalué selon :

 

— sa rentabilité ;

 

— son niveau de risque ;

 

— son impact économique ;

 

— sa capacité à créer des emplois ;

 

— son effet sur les exportations ;

 

— son apport technologique ;

 

— sa contribution à la diversification.

 

Le patriotisme économique ne remplace pas l’analyse financière.

 

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INVESTIR À L’ÉTRANGER OU DANS L’ÉCONOMIE NATIONALE ?

 

Cette question est souvent au cœur du débat.

 

Certains estiment qu’un fonds souverain africain doit investir principalement dans son propre pays afin de financer son développement.

 

D’autres considèrent qu’il doit placer une grande partie de ses ressources à l’étranger pour diversifier les risques et protéger le capital.

 

Les deux approches peuvent être complémentaires.

 

Investir à l’étranger permet :

 

— de diversifier les actifs ;

 

— de réduire l’exposition aux risques nationaux ;

 

— de protéger une partie du capital contre les crises locales ;

 

— d’obtenir des revenus en devises ;

 

— d’accéder à des marchés plus profonds et plus liquides.

 

Investir dans l’économie nationale permet :

 

— de financer les infrastructures ;

 

— de soutenir les entreprises ;

 

— de créer des emplois ;

 

— de développer de nouvelles filières ;

 

— de renforcer la souveraineté économique.

 

La solution dépend de la mission du fonds.

 

Un fonds destiné aux générations futures peut investir principalement à l’étranger.

 

Un fonds de développement peut consacrer une part plus importante à l’économie nationale.

 

Mais il doit éviter une concentration excessive dans un pays déjà exposé aux mêmes risques économiques, politiques et climatiques.

 

La diversification reste une règle fondamentale.

 

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LE RISQUE DE TRANSFORMER LE FONDS EN CAISSE DU POUVOIR

 

Un fonds souverain peut devenir un outil puissant.

 

Il peut aussi devenir une source majeure d’opacité et de détournement.

 

Les principaux risques sont connus :

 

— retraits discrétionnaires ;

 

— investissements imposés par le pouvoir politique ;

 

— financement d’entreprises proches des dirigeants ;

 

— absence de publication des comptes ;

 

— contrats opaques ;

 

— rémunérations excessives ;

 

— conflits d’intérêts ;

 

— utilisation du fonds pour masquer des déficits ;

 

— projets de prestige sans rentabilité ;

 

— disparition progressive du capital.

 

Un fonds souverain mal gouverné ne protège pas la richesse nationale.

 

Il organise son gaspillage sous une forme financière plus complexe.

 

La gouvernance doit donc être conçue avant même le premier versement.

 

Le fonds doit disposer :

 

— d’une base légale claire ;

 

— d’objectifs précis ;

 

— de règles de dépôt et de retrait ;

 

— d’une direction professionnelle ;

 

— d’un conseil d’administration compétent ;

 

— d’une politique d’investissement publique ;

 

— de comptes certifiés ;

 

— d’audits indépendants ;

 

— d’un contrôle parlementaire ou juridictionnel ;

 

— d’une publication régulière des actifs, des résultats et des frais ;

 

— de règles strictes contre les conflits d’intérêts.

 

L’argent du fonds appartient à la nation.

 

Il ne doit jamais devenir la trésorerie privée d’un gouvernement.

 

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FIXER DES RÈGLES DE VERSEMENT ET DE RETRAIT

 

Un fonds souverain ne peut fonctionner correctement si le gouvernement décide librement, chaque année, des sommes à déposer ou à retirer.

 

Des règles automatiques doivent être établies.

 

Par exemple :

 

— une part déterminée des recettes minières ou pétrolières est versée au fonds ;

 

— les recettes dépassant un prix de référence sont épargnées ;

 

— les retraits sont plafonnés ;

 

— seuls les rendements peuvent financer certaines dépenses ;

 

— le capital ne peut être utilisé qu’en cas de crise exceptionnelle ;

 

— tout retrait doit être autorisé et publié.

 

Ces règles protègent le fonds contre les pressions politiques à court terme.

 

Elles empêchent également que l’épargne soit rapidement consommée lors d’un changement de gouvernement ou d’une période électorale.

 

Un fonds souverain n’est crédible que si son capital est protégé par des institutions plus solides que les promesses politiques.

 

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UN FONDS SOUVERAIN NE DOIT PAS REMPLACER LE BUDGET DE L’ÉTAT

 

Certaines fonctions doivent continuer à relever du budget public.

 

L’éducation, la santé, la sécurité, la justice ou les politiques sociales doivent être financées et contrôlées dans le cadre budgétaire normal.

 

Le fonds souverain ne doit pas devenir un circuit financier parallèle permettant d’éviter le Parlement, les règles budgétaires ou la transparence des dépenses publiques.

 

Il peut transférer une partie de ses revenus au budget selon des règles précises.

 

Il peut également investir dans certains actifs stratégiques.

 

Mais il ne doit pas financer directement toutes les politiques publiques.

 

La séparation entre le budget et le fonds doit rester claire.

 

Autrement, l’État risque de perdre la maîtrise de ses comptes et de multiplier les engagements hors budget.

 

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ARTICULER LE FONDS SOUVERAIN AVEC LES AUTRES INSTITUTIONS PUBLIQUES

 

Un pays peut disposer de plusieurs instruments financiers :

 

— une Caisse des dépôts et consignations ;

 

— une Banque publique de développement ;

 

— un fonds souverain ;

 

— un fonds de garantie ;

 

— des entreprises publiques ;

 

— une banque centrale ;

 

— des institutions régionales.

 

Leurs missions ne doivent pas se confondre.

 

La Caisse des dépôts protège et investit certaines ressources de long terme.

 

La Banque publique de développement finance les entreprises, les infrastructures et les secteurs insuffisamment servis par le marché.

 

Le fonds souverain gère une partie du patrimoine financier de l’État et des revenus exceptionnels.

 

Le fonds de garantie facilite l’accès au crédit sans financer directement tous les projets.

 

Une architecture claire évite les doublons, les rivalités institutionnelles et les risques de mauvaise gestion.

 

L’Afrique n’a pas besoin d’accumuler les structures.

 

Elle doit construire un système financier public cohérent, dans lequel chaque institution possède un mandat identifiable et complémentaire.

 

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DES FONDS SOUVERAINS RÉGIONAUX POUR LES PETITS ÉTATS

 

Tous les pays africains ne disposent pas de recettes suffisantes pour créer un grand fonds national diversifié.

 

Un petit fonds peut supporter des coûts élevés, manquer de compétences spécialisées et concentrer excessivement ses investissements.

 

Une solution régionale peut alors être envisagée.

 

Plusieurs États pourraient mutualiser une partie de leurs ressources dans un véhicule commun destiné à financer :

 

— les infrastructures transfrontalières ;

 

— les interconnexions énergétiques ;

 

— les ports ;

 

— les corridors logistiques ;

 

— la sécurité alimentaire ;

 

— les technologies numériques ;

 

— les industries régionales ;

 

— la transition climatique.

 

Une gouvernance régionale peut également réduire certains risques de captation nationale.

 

Mais elle exige un haut niveau de confiance, des règles communes et une répartition transparente des droits et des bénéfices.

 

La mutualisation n’est utile que si elle repose sur une gouvernance plus forte que celle des structures nationales isolées.

 

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QUEL INSTRUMENT POUR LES COMORES ?

 

Les Comores ne disposent pas actuellement de revenus pétroliers ou miniers comparables à ceux de certains grands producteurs africains.

 

La création immédiate d’un fonds souverain classique alimenté par d’importantes recettes extractives ne constituerait donc pas nécessairement la priorité.

 

Mais le principe de constitution d’un patrimoine public de long terme mérite d’être étudié.

 

Un instrument comorien pourrait, à terme, être alimenté par :

 

— certains produits de privatisation ;

 

— des dividendes d’entreprises publiques performantes ;

 

— des recettes exceptionnelles ;

 

— une partie des revenus de concessions ;

 

— des contributions volontaires de la diaspora ;

 

— des partenariats avec des institutions régionales ;

 

— les revenus futurs liés à l’économie maritime ou énergétique ;

 

— des dotations internationales destinées à la résilience climatique.

 

Son mandat devrait rester strictement limité.

 

Il pourrait financer ou détenir des participations dans :

 

— les énergies renouvelables ;

 

— les infrastructures portuaires ;

 

— l’eau ;

 

— le numérique ;

 

— le tourisme durable ;

 

— la transformation agricole et halieutique ;

 

— des actifs générateurs de revenus.

 

La priorité ne serait pas de créer rapidement une nouvelle administration.

 

Elle serait de déterminer s’il existe des ressources stables, une gouvernance crédible et des projets suffisamment rentables.

 

Une petite économie doit éviter les institutions décoratives.

 

Elle doit privilégier les instruments simples, transparents et proportionnés à ses capacités.

 

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RECOMMANDATIONS DU CEEC

 

Le Cercle des Économistes et des Experts Comoriens recommande :

 

— de définir précisément la mission de chaque fonds souverain avant sa création ;

 

— de distinguer les fonctions de stabilisation, d’épargne intergénérationnelle et de développement ;

 

— d’adopter des règles automatiques de versement et de retrait ;

 

— de protéger juridiquement le capital contre les utilisations politiques ;

 

— de publier la politique d’investissement et les critères de risque ;

 

— de recruter des dirigeants selon leurs compétences professionnelles ;

 

— de soumettre les comptes à des audits indépendants ;

 

— de publier régulièrement les actifs, les performances, les frais et les retraits ;

 

— de diversifier les investissements entre plusieurs secteurs, pays et monnaies ;

 

— de limiter l’exposition excessive à l’économie nationale ;

 

— de coordonner le fonds avec la Caisse des dépôts, la Banque publique de développement et le budget de l’État ;

 

— de réserver les investissements nationaux aux projets viables et productifs ;

 

— d’éviter le financement des dépenses courantes et des projets de prestige ;

 

— d’étudier des fonds régionaux pour les économies de petite taille ;

 

— d’associer les citoyens, les Parlements et les institutions de contrôle à la surveillance du patrimoine national.

 

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TRANSFORMER UNE RICHESSE ÉPUISABLE EN AVENIR DURABLE

 

L’exploitation d’une ressource naturelle peut enrichir momentanément un budget.

 

Elle ne développe pas automatiquement une nation.

 

Le développement commence lorsque les revenus temporaires sont transformés en patrimoine durable.

 

Un fonds souverain peut permettre de stabiliser les finances publiques, de protéger une partie de la richesse nationale, de financer la diversification et de préparer l’avenir.

 

Mais sa réussite dépend moins du montant initial que de la qualité de sa gouvernance.

 

Un fonds mal géré peut disparaître en quelques années.

 

Un fonds transparent, discipliné et professionnel peut servir plusieurs générations.

 

L’Afrique doit cesser de considérer chaque hausse des recettes naturelles comme une invitation à dépenser davantage.

 

Elle doit apprendre à convertir ses ressources épuisables en actifs, en compétences, en infrastructures et en entreprises capables de produire longtemps après la fermeture des mines et des puits.

 

« Une ressource naturelle enrichit une génération. Un fonds souverain bien gouverné peut protéger et enrichir celles qui lui succéderont. »

 

— Darchari MIKIDACHE

 

Les pays africains doivent-ils consacrer obligatoirement une part de leurs revenus tirés des ressources naturelles à des fonds souverains protégés et transparents ?

 

La diffusion des idées fait progresser les peuples. Reproduction et partage autorisés avec mention intégrale de l’auteur et de la source.

 

Par Darchari MIKIDACHE, Président du think-tank Cercle des Économistes et des Experts Comoriens (CEEC)

 

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